地方民政執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)研究論文
內容提要：目前，地方政府執(zhí)政能力已成為人們關注的焦點，國內外學者對這個問題進行了深入的探討，并取得了相當豐富的成果。但是，該領域的研究成果仍大都屬于定性研究，經驗性研究和定量分析尚顯薄弱。本文通過對地方政府執(zhí)政能力的內涵和結構進行分析，提出了執(zhí)政能力監(jiān)測預警指標體系，同時借鑒數理統(tǒng)計和信息系統(tǒng)的相關原理與技術，構建了地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)，力圖通過量化研究和系統(tǒng)分析并在計算機上實現對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測預警，為地方政府及時應對突發(fā)事件、提升政府的執(zhí)行力提供有效的技術支撐。
關鍵詞：地方政府、執(zhí)政能力、預警監(jiān)測系統(tǒng)、指標體系
一、引言
伴隨著我國政府行政、體制改革和服務型政府建設的不斷深入，地方政府執(zhí)政能力已成為社會各界日益關注的主要話題之一。政府如何管理社會事務，協(xié)調利益關系，處理人民內部的矛盾，維護社會的穩(wěn)定，已成為檢驗地方政府執(zhí)政能力的主要內容。
地方政府作為國家各項政策法規(guī)的直接踐行者，其執(zhí)政能力的高低與保證人民群眾切身利益的實現息息相關。因此，如何充分認識地方政府在日常的運作中存在的優(yōu)勢和不足，準確判斷地方政府運作效率的實際情況，及時采取有效的政策措施，盡量消除各種不利因素對政府執(zhí)政能力帶來的消極影響，保證政府高效、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，也就成為各級地方政府急需解決的問題。本文通過對地方政府執(zhí)政能力的內涵和結構進行分析，提出了執(zhí)政能力監(jiān)測預警指標體系，同時借鑒計量經濟、數理統(tǒng)計和信息系統(tǒng)的相關原理與技術構建了地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)，力圖通過量化研究和系統(tǒng)分析并在計算機上實現對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測預警，為地方政府及時應對突發(fā)事件、提升政府的執(zhí)行力提供有效的技術支撐。
二、監(jiān)測預警系統(tǒng)的設計目標、原則和內容
(一)監(jiān)測預警系統(tǒng)的設計目標
隨著我國社會轉型，各種矛盾凸現，總會遇到各種各樣的意想不到的危機。如何預防和控制這些危機，實現科學的監(jiān)測預警，已經成為地方政府日常工作的重心。而監(jiān)測預警的第一階段就是危機預警及其相關的準備工作，在某種程度上說，監(jiān)測預警在降低危機發(fā)生機率和減小危機危害性上的作用甚至大于對危機的應急和救治。如果我們準備充分，預防得當，很多發(fā)生在我們身邊的危機其實是可以避免的。因此，高效的監(jiān)測預警應該是危機管理中最為有效、簡便和經濟的做法。
因此，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)的總體目標是及時發(fā)現地方政府在運作過程中存在執(zhí)政能力諸方面所表現出的優(yōu)勢與不足，指導政府在當前和未來的一段時間內，依據監(jiān)測預警系統(tǒng)的分析，發(fā)揮自身優(yōu)勢，及時彌補和改善不足之處，統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提升各級部門的執(zhí)政能力和為民服務能力。
(二)監(jiān)測預警系統(tǒng)的設計原則
監(jiān)測預警系統(tǒng)建設的設計原則如下：
1 實用性原則。系統(tǒng)的建設要從各級部門的實際情況出發(fā)，認真分析內部流程，做到數據庫便于使用管理，數據實時擴充和更新，信息系統(tǒng)易于操作維護與分析應用。
2 系統(tǒng)性原則。該系統(tǒng)從對各級政府運作的現狀調查到對政府執(zhí)政能力的動態(tài)監(jiān)測；從數據庫的建設到動態(tài)監(jiān)測體系的建立，都應考慮到地方政府內外運作體系各要素的內容及其相互影響的作用，反映政府執(zhí)政能力的系統(tǒng)性和綜合性。
3 標準化原則。系統(tǒng)的設計要能滿足各地方政府網絡建設與信息共享的統(tǒng)一原則與標準，采用統(tǒng)一的數據編碼體系，并能有效執(zhí)行各地方政府制定的網絡信息共享標準與規(guī)范。
4 安全性原則。為保證該系統(tǒng)安全可靠的運作，既要能實現多用戶的實時操作，又要能對用戶權限進行嚴格的限定，網絡設計必須強調網絡的安全控制能力，關鍵的核心網絡設備只有系統(tǒng)管理員才能有權操作。
(三)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)的內涵及結構分析
要對地方政府執(zhí)政能力進行監(jiān)測預警，首先要確定地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警指標體系，因此只有對地方政府執(zhí)政能力內涵及結構進行分析才能準確確定之。
地方政府執(zhí)政能力體現在依法履行政府職能、服務公眾、發(fā)展經濟、維護社會秩序、促進社會和諧五個方面。任何能力都必須通過具體的實踐活動來體現。地方政府執(zhí)政能力主要體現在以下幾方面：(1)依法履行政府職能。政府存在的主要原因在于“為了使國家意志得到表達和執(zhí)行，必須建立、維持并發(fā)展一個非常重要的政府組織”。國家作為政治實體，其職能通過政府來發(fā)揮作用，實施社會管理活動。政府職能涉及的社會管理活動范圍寬廣，包含政治、經濟、文化、科技等等。政府依法履行政府職能的過程就是政府依法實施社會管理的過程，政府依法進行社會管理所體現出的管理能力和管理績效直接表現著政府執(zhí)政能力的強弱。(2)服務公眾。政府管理的目標就是為了滿足社會公眾的需要，盡可能的提供令公眾滿意的公共產品和公共服務。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中強調政府必須增強服務職能，增強透明度和公眾參與度，中國要建設服務型政府。地方政府應當響應中央政府的號召，積極為創(chuàng)建服務型政府而努力，提高執(zhí)政能力，為公眾提供優(yōu)質服務。(3)發(fā)展經濟。政府經濟管理是現代市場經濟發(fā)展的內在要求，是我國基本國情和經濟發(fā)展的迫切要求。建立和維護市場經濟秩序，創(chuàng)造一個良好的'經濟運行環(huán)境，保護各類經濟主體的合法權益，發(fā)展社會生產力，不斷調整和完善生產關系，保持經濟總體的基本平衡，優(yōu)化經濟結構，實現經濟持續(xù)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)，價格穩(wěn)定，國際收支平衡，改革和完善政府經濟管理體制和機制，不斷提高政府經濟管理的績效。(4)社會穩(wěn)定和諧是社會發(fā)展的基礎和重要保障。政府執(zhí)政能力的強弱直接影響著社會的穩(wěn)定和諧。執(zhí)政能力強則政通人和，社會和諧發(fā)展；執(zhí)政能力弱則社會動蕩不穩(wěn)，在此環(huán)境下，即使政府制定了科學、合理的發(fā)展規(guī)劃也無力執(zhí)行，難以實施。(5)社會發(fā)展。社會的進步與發(fā)展是人類共同的愿望，也是政府職能的最終落腳點。政府執(zhí)政能力是政府治理能力的外在表現，政府治理的過程就是履行政府職能的過程，其直接結果表現為社會發(fā)展的狀況。
筆者認為，在社會主義市場經濟條件下，我國政府的基本職能可以概括為行政管理、經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、公共服務、可持續(xù)發(fā)展五項內容。因此我們把地方政府執(zhí)政能力界定為：在一定時期內行使其功能、實現其意志過程中體現出的行政管理能力，是對國民經濟和社會事務進行規(guī)劃、引導和管理所取得的效果和效益，集中體現在行政管理、經濟發(fā)展、社會發(fā)展、公共服務、可持續(xù)發(fā)展等方面的能力(如圖1所示)。
因此，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測的主要內容包括監(jiān)測行政管理能力、經濟發(fā)展能力、可持續(xù)發(fā)展能力、社會發(fā)展能力和公共服務能力等內容。
其相互關系如圖2：
三、監(jiān)測預警指標體系的設計
(一)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警指標體系構建
本文基于我國目前社會、經濟發(fā)展現狀，在分析國家權威機構公布的政治經濟社會等五年自然數據和
社會相關事件的數量統(tǒng)計值，考慮絕大多數地方政府執(zhí)政的基本特征和規(guī)律，根據統(tǒng)計報表制度中主要范疇指標，經過反復的篩選和推算，最終確立如下指標：
(二)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級模型的基本框架
地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級，社會各界通行的作法和人們已經習慣的劃分層次為四個等級。在實際工作中，預警人員需要根據預警指標具體情況確定其預警等級。為了保障預警的及時、準確、可靠，根據國內外行政管理的實際，結合我國現階段社會經濟發(fā)展具體情況，利用公共管理、社會學、心理學、公安管理學、公共政策等學科理論進行分析，筆者認為地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級模型的基本框架形成，主要依賴指標界定、量表設計、配比技術、權重分析、數量統(tǒng)計與計算等方法。其中下列環(huán)節(jié)尤為重要：
1 地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級模型關鍵要素的詮釋。
(1)設計地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級表。該表由四個部分構成，即預警指標數據區(qū)、權重欄、指標等級評定欄、預警數值等級區(qū)。
(2)預警指標的具體數值應填寫于對應的等級區(qū)域欄中。
(3)預警指標的權重通過統(tǒng)計分析、社會調查和德爾斐法獲取。
(4)社會安全與穩(wěn)定預警等級，利用權重和指標綜合計算得到等級差。
(5)地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警標準的模式劃定，我們采用國際慣例和國家權威機構預警等級一般范式，分為三類四級四色預警，即根據我國行政區(qū)劃并結合研究內容的具體特點，地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警模式的基本框架為三類：直轄市、省轄市和(區(qū))縣；預警等級根據我國地方政府實際情況和警情輕重依次設為四級四色：Ⅳ級(藍色級)、Ⅲ級(黃色級)、Ⅱ級(橙色級)和I級(紅色級)。
(6)預警等級區(qū)分實際上是地區(qū)人口總量、社會安全相關指標、警情發(fā)生狀況及具體數量值(頻數)、出現周期性規(guī)律(頻量)之間關系的反映。
2 地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警等級核算方法
建立預警系統(tǒng)的最關鍵的技術工作是預警信號界限值的確定，包括單個指標界限值的確定和綜合界限值的確定兩個方面。界限值是判斷各監(jiān)測指標以及執(zhí)政能力狀態(tài)落在不同狀態(tài)區(qū)域的數量標準。單個指標界限值的確定是預警信號系統(tǒng)建立的重要環(huán)節(jié)，是一件很復雜、很細致的工作。而合理劃分各景氣狀態(tài)的區(qū)域，確定其綜合界限值，則是決定分析模型科學性強弱的關鍵環(huán)節(jié)。
地方政府執(zhí)政能力預警信號系統(tǒng)共設4燈，各自含義如表2：
(三)預警臨界值的測算及綜合指數
預警臨界值是劃分燈區(qū)的主要依據，其測算結果合理與否直接關系到監(jiān)測結果的可信度。本文借用層次分析法和影響因素分析法兩種方法來加以確定。臨界值確定的原則為：以地方政府績效評估為參考依據；大部分指標采用除不確定因素后的同比增長率來定，綜合各部門實際運作發(fā)展情況及各時期政府的行政管理目標與調控措施。
通過以上方法，可獲得預警信號系統(tǒng)預警臨界值(見表3)。預警綜合指數由預警指標所處的狀態(tài)而定，首先給不同的信號賦值，見表4：
根據確定的各預警指標的臨界值，可判斷出各預警指標所落入的燈區(qū)，按燈區(qū)的分值對各指標進行評分，并把分數相加即可得出其綜合指數。
四、地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)建設的技術實施方案
由于政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)是一個涉及到多數據源、多計量模型的計算機系統(tǒng)，因此在技術上存在如下瓶頸：(1)模型的集成難。即如何實現計量模型的有效組合運用，而檢測預警系統(tǒng)的準確性卻都是通過模型來加以保證；(2)數據集成難。政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警所需的數據極為廣泛，數據獲取難度大，需要成百上千部門或行業(yè)的實體數據才能最終生成各項指標，而這些數據又分散在不同的地區(qū)和部門，加大了數據采集難度。針對以上問題，本系統(tǒng)擬采用基于數據倉庫技術的智能決策支持系統(tǒng)來實現系統(tǒng)目標。
基于數據倉庫的決策支持系統(tǒng)包括數據倉庫、聯機分析處理和數據挖掘。數據倉庫根據決策主題的需要，將來自各數據庫的信息進行集成，并對它進行重新組織和提取，通過綜合和分析得到輔助決策的信息。聯機分析處理是以C／S方式完成多維數據分析。數據挖掘利用一系列的方法，從大量的數據中獲取有用的信息或知識。
數據倉庫實現對決策主題數據的存儲和綜合，OIAP工具實現多維數據分析，DM工具用于挖掘數據倉庫中的知識，模型庫實現多個廣義模型的組合輔助決策，專家系統(tǒng)利用知識推理進行定性分析，它們集成的綜合決策支持系統(tǒng)，相互補充、相互依賴，可以更有效地輔助決策。
基于數據倉庫的地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警管理系統(tǒng)的體系結構如圖3所示：
系統(tǒng)可以提供的功能和模塊如下：
1 數據錄入模塊。由于大量的數據信息在數據庫中往往是分散的、無規(guī)律、無結構、沒有統(tǒng)一的標準，而且受時間的限制，大量的歷史性數據被當作無意義的數據而被拋棄，這使得許多有價值的信息丟失，從而導致信息資源配置的低效率。因此，可以按時間、地域、種類等不同，將大量數據分維度、分層次按統(tǒng)一的標準重新整理。該模塊通過自定義的驗證控件，規(guī)范用戶輸入，避免格式錯誤的數據和無效數據流入系統(tǒng)的數據庫和分析流程。并針對監(jiān)測數據內容眾多、分類繁雜、屬性缺失的特點，在系統(tǒng)的內部添加相應的容錯功能，保證系統(tǒng)的穩(wěn)定運作。
2 數據分析模塊。通過錄入模塊的處理可以把大量相關數據以相同的標準、規(guī)范、形式集中統(tǒng)一到數據倉庫中來，但是這些未經過數據信息處理的大量數據只是以陳述式的形式展現在人們的面前，并沒有形成有價值的知識，無法被人們所利用。數據倉庫中的數據信息可以根據數據信息的種類、時間、應用不同，分為歷史性詳細信息、當前詳細信息、歸納總結信息、高級決策信息4種。在經過一定時間后，由于數據的不斷進入，先前進人數據倉庫的數據變成了歷史性詳細信息，轉入歷史性詳細信息層；同時，當前的詳細信息數據和歷史性詳細信息數據也可利用OLAP、數據挖掘等技術進行提取、分析，使有價值的信息進入歸納總結信息層，最后轉入高級決策信息層。在高級決策信息層，形成數據模型、知識庫、領域知識庫，使大量數據陳述變成了可以指導決策者進行決策分析的有用數據表示，提高模型庫的分析能力，也提高了知識表達和知識綜合能力。
五、余論
本研究可以為我國地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警實踐的開展以及學術界研究的深化，提供有益參考和借鑒。但是，囿于時間和篇幅，本研究沒有對指標的信度、效度等問題進行考察。我們希望在今后的研究過程中不斷加以完善，以形成一套更為科學、合理的地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警系統(tǒng)，為地方政府執(zhí)政能力監(jiān)測預警工作的順利、有效開展奠定理論和技術基礎。
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