中國教育報 2003-01-08 申素平
高等教育領域始終有一個爭論不休的話題，這就是高等學校自主權。我們常聽到校長們抱怨自主權太小，行政部門的干預太多。而另一方面，《教育法》、《高等教育法》已經賦予了高等學校各方面的自主權，那么為什么會有這種分歧呢？如何解決這些問題呢？
首先，要理解教育法中高等學校自主權的含義。從教育法的角度看，高等學校自主權是高等學校依據教育法的規定而享有的法定權利，在性質上是一種公權力，不同于高等學校參與民事活動時所享有的民事權利。這一點不僅被教育法學理論所支持，而且已有司法判決予以認可。在田某訴北京科技大學一案中，北京市海淀區法院從學籍管理是教育法賦予高等學校的自主權這一規定出發，認為行使這一權限的行為是一種特殊的行政管理行為，將高等學校自主權定性為一種公權力。作為一種公權力，高等學校自主權與政府的公權力既有區別又有聯系。聯系在于兩者皆是站在優越于相對方的地位，運用強制力維護和分配公共利益的權力，不同于私權利或民事權利。區別在于一旦法律明確規定了高等學校的自主權，那么這些權力就與政府的公權力產生了分離，只要高等學校合法正當地行使，便不再受政府公權力的干預，政府只能在法定的范圍內通過合法的手段進行監督。
其次，是現有法律自身的原因。我國自1980年頒布《中華人民共和國學位條例》以來，已經先后制定了6部教育法律、數十部教育行政法規、還有大量的地方性法規及教育行政規章，其中很多法律文件都涉及高等學校的自主權。僅從《教育法》和《高等教育法》的規定來看，我國高等學校享有的自主權包括：(1)招生：制定招生方案，調節招生比例。(2)教育教學：設置學科、專業，制定教學計劃、選編教材、實施教學。(3)科學研究：科學研究、技術開發、社會服務，科技交流合作。(4)機構設置：設置機構，配備人員。(5)教師管理：聘任教師，評聘職務，調整工資津貼，實施獎勵或處分。(6)學生管理：學籍管理，實施獎勵或處分，頒發證書。(7)經費使用：管理、使用各種財產和經費。
僅從上述法律條文來看，我國高等學校所享有的自主權還是比較充分的，并不比其他國家的少。但現實之所以不一樣，這和我國的教育立法方式與技術有密切的關系：第一點，我國《高等教育法》在規定高等學校自主權時，將大學、學院、高等專科學校放在一起統一做出規定，沒有考慮到不同類型高等學校之間存在的差異，針對性不強、也不盡合理。這與法治國家嚴格區分不同類型高等學校的法律地位及相應自主權的立法方式有很大差異。第二點，我國現有教育法對高等學校自主權的規定過于籠統，缺乏具體的解釋，可操作性較差。以高等學校的專業設置權為例，《高等教育法》第33條規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業”。《高等教育法》所規定的學科、專業設置權究竟是何含義？高等學校能自主到什么程度？高等學校是否無需教育行政部門的批準就應當擁有此項權利？在實踐中，這些問題并沒有解決好！第三點，我國教育法僅僅規定了高等學校的自主權，卻沒有限定政府的權力范圍。而且在政府有權監督高等學校的領域，也沒有規定政府進行監督的方式，這使得政府與高等學校之間缺乏清晰的權利邊界。從其他國家的立法體例來看，對高等學校自主權與政府權力的規定方式大致有三種：第一種是分別規定二者的權力是什么；第二種是在法律中明確規定政府的權力，高等學校的權力就是除此之外的與辦學相關的其他權力；第三種則是主要規定學校的自主權力，而對于政府的這部分權力則并不明確。我國現在采取的正是第三種方式。在現有的社會背景下，由于我國行政管理的慣性，現行的教育立法方式存在有利于明晰政府與高等學校各自的權力、也不利于恰當處理雙方的關系的遺憾，值得給予進一步考慮。
而且，法律僅僅規定高等學校享有哪些權利也是不夠的，它還應當明確高等學校行使該項權利的法定形式、高等學校不當行使權利時的制裁方式、以及高等學校自主權受到非法干預時的救濟途徑，這樣才能既賦予高等學校應有的自主權，同時又對之進行合法的規范和有效的保障。
第三，依法行政、依法治教的觀念和行為規范還沒有完全確立起來。這表現在對于教育法已賦予給高等學校的權利，教育行政機關往往還會有意無意地侵犯，或者通過直接的行政命令或計劃，或者通過制定行政規章。它忽視了這樣一個基本的法理，即《教育法》和《高等教育法》是由全國人大或人大常委會制定的法律，其效力高于國務院或教育行政部門制定的行政法規或規章，因而教育行政機關無權通過制定行政規章侵犯高等學校依法律而享有的自主權，更不能通過紅頭文件來干預高等學校的法定權利。尤其是我國加入世界貿易組織之后，世貿規則要求那些用來規范人們行為的規則必須是經過法定程序制定并公開頒布的，而“紅頭文件”因其未經法定程序制定并且沒有通過法定渠道公開頒布，就不能發生法律效力。因而，教育行政機關必須真正確立依法行政的意識，建立起正確的觀念和行為規范，才能符合法治國家與WTO規則的要求。
第四，高等學校自身對教育法的了解還不夠。高等學校只有先了解相關的教育法律、法規，明晰自己的權利、義務，才能在辦學活動中行使這些權利，并拒絕他人的非法干涉或侵犯。否則，法律雖已有規定，但自己卻不知曉，那高等學校不僅不能有效行使自己的權利，而且當合法權利受到侵犯時，也很難準確及時地意識到，這難免就會造成不能很好行使自主權的情況。因此，高等學校應當加強法治意識，認真研究分析各項法定自主權的內涵，真正做到正當合法地行使自主權。
第五，我國教育法學研究的不足也是一個需要提到的原因。由于我國教育法學研究的歷史不長，因而對很多教育法學理論尚缺乏很好的研究，包括高等學校與政府的法律關系、高等學校自主權的法律性質等。這些問題涉及到：高校自主權是屬于國家權力之一部分的公權，還是它作為一個社會組織固來就有的私權，高校自主權與教育行政機關的管理權之間是何關系，高校在行政法上有沒有獨立的地位，它與教育行政機關之間是內部還是外部的行政法律關系？顯然，這些基本理論問題不解決，那么無論立法還是實施法律都會失去堅實的基礎。
此外，由于我國的法制建設尚處于初步發展階段，還沒有形成一個良好的法治社會的制度環境，因而還有多方面的有形或無形阻力限制了高校主張自己的權利。在這方面，高校作為社會的一個成員，不能脫離社會而單獨存在，因而需要社會整體法治環境的改善。但無論如何我們應相信，高等學校是培養高級專門人才的地方，是高深知識匯聚的地方，它在一個社會文明的傳承和創造發展中有著其他組織不可替代的地位，它有理由、有必要在我國的法治道路上走在前端，做出表率。
(作者單位：中國人民大學教育科學研究所，100872)
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